Sektion III:
Verwaltungshandeln zwischen öffentlichen und privaten Akteuren
Zentraler Forschungsgegenstand ist das Interaktionsgefüge der
öffentlichen Verwaltung mit privaten Akteuren und anderen öffentlichen
Institutionen unter sich ändernden wirtschaftlichen, sozialen,
demographischen, technischen, politischen und weiteren Rahmenbedingungen.
Zum Forschungsgegenstand gehören insbesondere Entscheidungsprozesse
zwischen der Verwaltung und den genannten Akteuren sowie organisatorische,
rechtliche und sonstige strukturelle Merkmale des Interaktionsgefüges.
Während die Forschungsprogramme der Sektionen I und II vornehmlich auf
innerstaatliche und zwischenstaatliche Strukturen und Prozesse gerichtet
sind, stehen bei der Sektion III die Außenbeziehungen der Verwaltung zu
öffentlichen und privaten Akteuren im Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses.
Binnenmerkmale der Verwaltung sind miteinbezogen, soweit ihr Zusammenhang
mit externen Interaktionsbeziehungen erforscht werden soll.
Das Forschungsprogramm erstreckt sich auch auf europäische und
internationale Bereiche des Verwaltungshandelns. Es umfasst empirische,
normativ-rechtliche und geschichtswissenschaftliche Projekte.
Das Forschungsprogramm zielt ab sowohl auf die empirische und
normativ-rechtliche Analyse von Handlungsstrukturen, Interaktionsbeziehungen
und Entscheidungen, einschließlich ihrer Durchführung, an der
Schnittstelle von öffentlicher Verwaltung zu privaten und öffentlichen
Akteuren als auch auf die Entwicklung und Bewertung von Reformkonzepten.
Ansätze der Rechts- und Verwaltungsvergleichung werden einbezogen.
Die empirische Analyse kann unter zwei verschiedenen Perspektiven
durchgeführt werden. Aus der ersten Perspektive richtet sich das
Forschungsinteresse primär auf die Beschreibung, Erklärung und Bewertung
des Verwaltungshandelns als abhängige Variable und betrachtet die Merkmale
privaten Handelns als Einflussfaktoren (unabhängige Variablen) in Hinblick
auf das Verwaltungshandeln. Aus der anderen Perspektive liegt der
Schwerpunkt des Forschungsinteresses auf der Beschreibung, Erklärung und
Bewertung privaten Handelns (als abhängige Variable), das durch Merkmale
des Verwaltungshandelns (als unabhängige Variable) beeinflusst wird. Die in
der Verwaltungswissenschaft bisher eher vernachlässigte zweite
Untersuchungsperspektive bildet mittelfristig einen Schwerpunkt des
Forschungsprogramms. Die Untersuchung privaten Handelns (z.B. von
Innovationsentscheidungen privater Unternehmen) unter dem Einfluss
öffentlicher Verwaltung ermöglicht es, die gelegentlich festzustellende
"staatszentrierte Introvertiertheit" der
verwaltungswissenschaftlichen Forschung durch die Akzentuierung privater
Interessen, Einstellungen und Handlungsstrukturen zu überwinden. Zugleich
eröffnen sich neue Kooperationsfelder interdisziplinärer Forschung mit
wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Fragestellungen.
Schließlich zielt das Forschungsprogramm auch auf die Erarbeitung und
Bewertung von Reformkonzepten ab, die das Verhältnis von Verwaltung und
privaten Akteuren verbessern sollen. Beispielhaft sei das Leitbild des
"aktivierenden Staates" angeführt, nach dem der Staat zwar an
seiner umfassenden öffentlichen Verantwortung für die Aufgaben des
Gemeinwohls festhält, jedoch nicht alle Leistungen selbst erbringen muss.
Das Leitbild fordert ein Verwaltungshandeln, das private Akteure möglichst
weitgehend in die Erledigung öffentlicher Aufgaben einbezieht. Das Programm
konzentriert sich zunächst auf die Forschungsschwerpunkte "Regulierung
und Liberalisierung von Infrastrukturen (Verkehr, Ver- und Entsorgung,
Bildung)" sowie auf "Öffentlich-private Kooperationsarenen in
Marktwirtschaften". Der erste Schwerpunkt betrifft einen
Handlungsbereich, in dem es durch das Aufbrechen staatlicher Monopole zu
einem entscheidenden Wandel in den regulatorisch geprägten Beziehungen
öffentlicher und privater Akteure gekommen ist. Der zweite Schwerpunkt
lenkt die Forschung auf öffentlich-private Kooperationsformen der
Verwaltung, die durch Bezeichnungen wie Verhandlungsstaat,
Verantwortungspartnerschaft, informaler Rechts- und Verfassungsstaat oder
ähnliches gekennzeichnet werden und die bei den einen als neue
fortschrittliche Governanceformen auf Zustimmung stoßen, von anderen aber
als Indizien für einen schleichenden Verlust an Staatlichkeit kritisiert
werden.
Schwerpunkt "Regulierung und Liberalisierung von Infrastrukturen" (Verkehr, Ver- und Entsorgung, Bildung)
Dieser Schwerpunktbereich beschäftigt sich mit dem Wandel der Aufgaben
staatlicher und privater Akteure sowie ihrer wirtschaftlichen und
rechtlichen Beziehungen durch die Liberalisierung von Infrastrukturen. Der
Begriff der Infrastruktur umfasst zunächst die netzgebundenen
Infrastrukturen des Verkehrssystems, der Energie- und Wasserversorgung sowie
des Telekommunikationssektors. Darüber hinaus zählen zur Infrastruktur in
einem weiten Sinn alle Leistungen, die für das Funktionieren und die
Entwicklung des Gemeinwesens notwendig sind, deren Erbringung durch den
Markt aber zumindest zweifelhaft ist. Dementsprechend sind die materiellen
Einrichtungen (z.B. Gebäude) sowie die institutionellen und personellen
Komponenten des Bildungssystems als Infrastruktur anzusehen. Dies ist eine
Sichtweise, die ebenso in den Wirtschaftswissenschaften vertreten wird. Die
Infrastrukturbereiche Verkehr, Ver- und Entsorgung sowie Bildung wurden
aufgrund der zentralen Rolle der öffentlichen Verwaltung als Betreiber von
Infrastruktureinrichtungen für diesen Schwerpunkt ausgewählt. Sie sind
zunächst als abschließend zu verstehen.
Lange Zeit wurde die Bereitstellung von Infrastruktur als eine originäre
Aufgabe des Staates im Sinne des Konzeptes der Daseinsvorsorge begriffen.
Eine Grundannahme war, dass zentrale Ordnungs- und Infrastrukturinteressen
nur durch Monopole und weitreichende staatliche Kontrolle zu befriedigen
seien. Mit der Schaffung des europäischen Binnenmarktes geht eine
zunehmende Liberalisierung bisher gesetzlich geschützter
Infrastrukturbereiche einher, die für den Wettbewerb geöffnet werden.
Dabei kommt es nicht nur zu einem Abbau bestehender Regulierungen, sondern
auch zum Erlass neuer Regulierungen, die den Wettbewerb auf den
liberalisierten Märkten ermöglichen sollen. Ein Beispiel für umfangreiche
Re-Regulierungen ist der Strom- und Gasmarkt.
Vor diesem Hintergrund richtet sich das Forschungsinteresse auf die Analyse
und Bewertung von organisatorischen und rechtlichen Regulierungsstrukturen
und auf die Neubestimmung der Verwaltungsaufgabe in Infrastrukturbereichen.
Gerade Liberalisierungs- und Privatisierungsprozesse haben zu einem
veränderten Verständnis staatlicher Aufgaben beigetragen. Im Rahmen eines
Übergangs von der Erfüllungsverantwortung zur
Gewährleistungsverantwortung verlässt sich der Staat auf Private zur
Erfüllung öffentlicher Aufgaben, anstatt wie zuvor selbst durch eigene
Behörden tätig zu werden.
Neben den sich im Wandel befindenden Regulierungsstrukturen (wozu auch die
veränderte Funktion und Wirkung tradierter Instrumente der Zulassung von
Vorhaben der Infrastruktur unter sich wandelnden Umfeldbedingungen gehört)
sollen unter der Regulierungsperspektive auch Funktion und Wirkungen
notwendiger Regulierungsinstrumente beleuchtet werden. Dabei sind
Fragestellungen von Effektivität und Effizienz von Bedeutung. Ferner geht
es um die Durchsetzung von Gemeinwohlbelangen. Durch den hierarchischen
Steuerungsansatz ordnungsrechtlicher Instrumente ergeben sich häufig
Implementationsprobleme, welche beispielsweise durch Informationsasymmetrien
bedingt sind. Aus der Liberalisierungsperspektive sind die Wirkungsweise von
Anreiz- und Marktmechanismen sowie von Instrumenten der Selbstregulierung
Gegenstand der Forschung. Dazu gehören auch Instrumente der Marktsimulation
wie beispielsweise Emissionszertifikate und Abgabenlösungen. Schließlich
wird die Wirkungsweise verschiedener Instrumente und Mechanismen in
vergleichender Perspektive betrachtet.
Schwerpunkt "Öffentlich-Private Kooperationsarenen in Marktwirtschaften"
Kooperatives und konsensuales Verwaltungshandeln wird inzwischen in
vielen Verwaltungsbereichen gegenüber der hierarchischen Steuerung
bevorzugt. Das ursprünglich allein für den Bereich der Umweltpolitik
entwickelte Kooperationsprinzip kann inzwischen als allgemeines
Steuerungsprinzip verstanden werden. Dabei basiert kooperatives Handeln von
öffentlicher Verwaltung mit privaten Akteuren sowohl auf vertraglicher
(Beispiele Vergaberecht, Fördermaßnahmen, Public Private Partnerships) als
auch auf nichtvertraglicher Grundlage (Beispiel Branchenabkommen und
sonstige informale Absprachen).
Der Schwerpunkt umfasst darüber hinaus auch Kooperationen auf
internationaler Ebene zwischen Staaten, der EU oder internationalen
Organisationen mit Akteuren der Zivilgesellschaft (Non-Profit-Organisationen)
und sonstigen NGOs, die infolge der Globalisierung von zunehmender Bedeutung
sind.
Obwohl Kooperationsarenen in vielen verschiedenen Verwaltungsbereichen zu
finden sind, sollen unter diesem Schwerpunkt ausschließlich
Kooperationsbeziehungen mit wirtschaftlicher Ausrichtung untersucht werden.
Soweit Infrastrukturen Gegenstand von Forschungsvorhaben sind, sind diese
allerdings dem zweiten Schwerpunkt nur dann zuzuordnen, wenn Kooperation -
im Gegensatz zur Regulierung - im Mittelpunkt des Forschungsinteresses
steht.
Aus der Sicht der öffentlichen Verwaltung sind mit dem Eingehen von
Kooperationsbeziehungen häufig Vorteile in Form von Finanzierungs-,
Prozess- und Organisationsentlastungen sowie von Akzeptanz- und
Imagegewinnen verbunden. Es entstehen jedoch auch Risiken wie der Abbau
demokratischer Kontrollen und Legitimationsdefizite sowie ein Zurücktreten
des von Gemeinwohlinteressen gegenüber privater Gewinnmaximierung. Eine
Beteiligung von zivilgesellschaftlichen Akteuren (NGOs) an
Verwaltungskooperationen kann zum Ausgleich dieser Nachteile zweckmäßig
sein. Somit ist nicht nur die Ausgestaltung bilateraler, sondern auch die
Ausgestaltung multilateraler Kooperationsbeziehungen Gegenstand des
Forschungsinteresses unter diesem Schwerpunkt.
Wichtige Fragestellungen betreffen die Entwicklung und Ausgestaltung von
Verwaltungskooperationen. Da die traditionelle Verwaltungssteuerung auf dem
Modell der hierarchisch strukturierten und handelnden Verwaltung basierte,
wird nun zunehmend die Entwicklung und Strukturierung eines Sets von
Verwaltungskooperationen gefordert, um der kooperierenden Verwaltung ein
geeignetes Repertoire von Handlungsformen zur Verfügung zu stellen.
Ansatzpunkte hierfür sind beispielsweise die Vergabe öffentlicher
Aufträge sowie der Bereich der Public Private Partnership (PPP). Die
Vergabe öffentlicher Aufträge ist dadurch geprägt, dass weder die Auswahl
der Kooperationspartner noch die Strukturierung der Kooperation beliebig
erfolgen kann. Transparente und diskriminierungsfreie Partnerwahl auf der
einen und Flexibilitäts- und Innovationsanforderungen an die öffentliche
Verwaltung auf der anderen Seite geraten nicht selten in ein
Spannungsverhältnis. Zu dessen Überbrückung ist die Optimierung der
kooperationsbegründenden Verfahren ein wesentlicher Baustein. PPP kann als
systematische Modernisierungsstrategie verstanden werden, die systemische
Grenzen zwischen Markt und Staat teilweise integriert. Hybride Arrangements
zwischen privatem und öffentlichem Sektor bergen ein strategisches
Innovations- und Entwicklungspotential, das vom öffentlichen Sektor zu
einer Steigerung der Effizienz der Bedienung von Gemeinwohlbelangen zu
nutzen ist. Der durch die Vernetzung von öffentlichen und privaten Akteuren
entstehende Intermediärbereich hat Bedeutung als Experimentierfeld und
Steuerungsreserve.
Schließlich sollen auch internationale Kooperationsarenen nationaler
Marktwirtschaften Untersuchungsgegenstand sein. Internationale
Organisationen sind im besonderen Maße Kooperationsarenen, da im
internationalen Bereich eine Steuerung über Hierarchie mangels
supranationaler Institutionen nicht möglich ist. Der gesamte Bereich
internationaler Organisationen, ihrer Strukturen und Prozeduren ist bisher
kaum von der Verwaltungswissenschaft analysiert worden. In der Forschung
dominiert die disziplinär begrenzte Perspektive Internationaler
Beziehungen, die internationale Organisationen wie beispielsweise der
Welthandelsorganisation nicht als selbständige Akteure und Teile der
öffentlichen Verwaltung, sondern lediglich als Werkzeuge in der Hand der
Nationalstaaten betrachtet. In diesem Zusammenhang ist die Rolle von
Nicht-Regierungsorganisationen als Repräsentanten der Zivilgesellschaften
umstritten. Während Wirtschaftsakteure bereits jetzt privilegierte
Möglichkeiten der Einflussnahme auf die Entscheidungen internationaler
Organisationen haben, fordern zivilgesellschaftliche
Nicht-Regierungsorganisationen bessere Beteiligungsmöglichkeiten in
internationalen Organisationen. Vielfach wird davon ausgegangen, dass eine
verstärkte Kooperation mit Nicht-Regierungsorganisationen den
internationalen Organisationen einen Zuwachs an Legitimität verschaffen
könnte. Das Forschungsprogramm soll dazu beitragen, das
verwaltungswissenschaftliche Forschungsdefizit im Bereich internationaler
Organisationen zu überwinden.
Mittel- und längerfristige Orientierung des Forschungsprogramms
Die beiden Schwerpunktbereiche sollen regelmäßig überprüft und
gegebenenfalls ergänzt und erweitert werden. Der Schwerpunktbereich
"Regulierung und Liberalisierung" von Infrastrukturen, der sich
zunächst auf "Verkehr, Ver- und Entsorgung und Bildung"
konzentriert, soll schrittweise auf andere Infrastrukturbereiche (z.B.
"Informationssektor" sowie "gerichtliche und alternative
Konfliktregelungen") ausgedehnt werden. Langfristig geht es um die
Neubestimmung der Aufgaben, Instrumente sowie der organisatorischen und
rechtlichen Strukturen eines verantwortungsteiligen Zusammenwirkens von
öffentlicher Verwaltung und privaten Akteuren bei der Bereitstellung und
Gewährleistung kollektiver Lebensgüter für das Gemeinwesen.
Der Schwerpunktbereich "öffentlich-private Kooperationsarenen in
Marktwirtschaften" soll mittel- und längerfristig verstärkt auch die
Untersuchung von öffentlich-privaten Kooperationsformen im europäischen
und internationalen Bereich einbeziehen. Von besonderer Bedeutung ist dabei
die Analyse des Handelns internationaler Organisationen. Da es sich für die
Verwaltungswissenschaft um ein neues Forschungsfeld handelt, sollten
zunächst explorative Einzelfallstudien zur Verbesserung des Wissenstandes
durchgeführt werden. Diese können später durch vergleichende Studien
ergänzt werden.
Die Zusammenarbeit mit europäischen und nordamerikanischen Universitäten
und Forschungsinstitutionen wird im Rahmen des Transatlantic Policy
Consortium ausgebaut. Schließlich wird auch die Kooperation mit nationalen
Forschungseinrichtungen durch gemeinsame Projekte vertieft werden.