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Forschungsprojekt bei politisch-administrativen Entscheidungen Priv.-Doz. Dr. Dieter Beck und Univ.-Prof. Dr. Rudolf Fisch
Projektübersicht
Kontakt Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV) Postfach 1409 - D-67324 Speyer Tel. 06232 654 439 / 332 – Fax 06232 654 410 E-mail dbeck@dhv-speyer.de - Internet www.foev.dhv-speyer.de/e-design
Methodische Unterstützung für die Gestaltung schwieriger Entscheidungsprozesse Die Gestaltung schwieriger politisch-administrativer Planungs- und Entscheidungsprozesse kann durch den Einsatz von entscheidungsunterstützenden Verfahren erleichtert und beschleunigt werden. Der Einsatz lohnt, wenn es gilt, Informationen, Expertenwissen und Argumentationen verschiedener Beteiligter zu systematisieren, zu veranschaulichen und so für die Entscheidungsfindung nutzbar zu machen. Die
Verfahren haben stets nur eine unterstützende Funktion. Auf der Grundlage
sozialwissenschaftlicher Theorien und Methoden werden die
Informationsverarbeitung und das Wissensmanagement erleichtert. Die
letztendliche Entscheidung und die Verantwortung dafür bleiben beim
Entscheidungsträger.
Verortung
im Forschungsprogramm der Sektion I Das Projekt ist in das Forschungsprogramm „Modernisierung in Staat und Verwaltung" integriert. Mit seinem Ziel, unter einer sozialwissenschaftlichen Perspektive die Qualität von Entscheidungsprozessen durch den Einsatz entsprechender Verfahren zu unterstützen, trägt es zu verschiedenen Arbeitsfeldern bei. Die Schwerpunkte liegen beim „Einsatz von Managementmethoden" und bei den „Veränderungen der Arbeitsinhalte und –organisation im Gefolge der IuK-Entwicklung". Gleichzeitig geht es durch ein entsprechendes Wissensmanagement auch darum, die Grundlagen für eine informationell abgesicherte politische Steuerung zu liefern. So konzentriert sich das Projekt vor allem auf Aspekte der Binnenstruktur der Verwaltung. Der Vorteil des Einsatzes entscheidungsunterstützender Verfahren als Managementinstrumente liegt zunächst auf der Hand. Die Qualität der Entscheidungsprozesse müsste sich durch deren systematischen Einsatz verbessern. Auch werden die meisten Verfahren in der Folge der IuK-Entwicklungen durch entsprechende Computerprogramme unterstützt. Komplexe Aufgabenstellungen können räumlich verteilt von verschiedenen Experten bearbeitet werden können. Dennoch kommen die Verfahren bislang noch selten bei Entscheidungsträgern und –vorbereitern in der öffentlichen Verwaltung zum Einsatz. Entsprechend der sozialwissenschaftlichen Perspektive geht das Projekt der Frage nach den förderlichen und hinderlichen Bedingungen nach. So leistet es auch einen empirischen Beitrag zu Bedingungen der Umsetzung von Modernisierungsstrategien. Das Projekt steht in besonderem Zusammenhang mit den den Aktivitäten der „Wissenschaftlichen Dokumentations- und Transferstelle" (Böhret / Brenski), den Projekten „Entscheiden im Informationszeitalter" (Hill / Stocker), und „Voraussetzungen der Online-Kommunikation zwischen Verwaltung und Bürger" (Reinermann / Franz).
Theoretische und methodische Grundlagen Die theoretische Grundlagen des Projektes liegen vor allem in der sozialpsychologischen Kleingruppen- und Entscheidungsforschung. Darüber hinaus wird bei der Analyse der Funktionsprinzipien auch auf Ansätze der pädagogischen Psychologie und der Kognitionspsychologie zurückgegriffen. Dabei ist zu unterscheiden zwischen den sozialpsychologischen Aspekten der Gestaltung der sozialen Situation und der Integration des verteilten Wissens bei der kollektiven Entscheidungsfindung und kognitiven Aspekten bei der individuellen Informationsverarbeitung. Die entscheidungsunterstützenden Verfahren selbst wurden in verschiedenen Disziplinen entwickelt. So stammen etwa Verfahren zur Projektsteuerung aus den Ingenieurwissenschaften: Weitere Verfahren wurden in der Politikwissenschaft, den Verwaltungswissenschaften, der Betriebswirtschaft, der empirischen Pädagogik und der Psychologie entwickelt. Methodisch kommen in dem Projekt insbesondere Methoden der empirischen Sozialforschung zum tragen. In einer Expertenbefragung werden die förderlichen und hinderlichen Bedingungen des Einsatzes von Verfahren untersucht. Darüber hinaus werden bei der Analyse der Eigendynamik kollektiver Entscheidungsprozesse auch Verfahren der Interaktionsanalyse herangezogen. Insgesamt wird ein sozialwissenschaftlicher Zugang gewählt, bei der auch die sozial-kognitiven Wirkmechanismen und Rahmenbedingungen des Einsatzes im Mittelpunkt der Analysen stehen. Die theoretischen Vorteile der Verfahren zur Entscheidungsunterstützung und die Verfügbarkeit moderner computergestützter Werkzeuge allein führen noch nicht zu einer Qualitätsverbesserung öffentlicher Entscheidungsprozesse.
Analyse der psychologischen Funktionsprinzipien Hierbei geht es um eine theoretische Analyse die Wirkungsmechanismen der verschiedenen Verfahren.
Toolbox – Zusammenstellung von Verfahren In diesem Projektteil geht es um eine Zusammenstellung wissenschaftlich abgesicherter Verfahren zur Entscheidungsunterstützung. Beispiele für Verfahren sind Brainstorming, Synectics, Nominal Group Technique, Nutzwertanalyse, Moderationstechnik, Mind-Mapping, Cognitive Mapping, Stakeholder Analysis, Vernetztes Denken, Folgenabschätzung und Verfahren zur Ablaufplanung und –steuerung beim Projektmanagement. Die Verfahren unterstützen die systematische Analyse von Situationen, die Analyse der Konstellation von Interessengruppen, die Ideenfindung und –strukturierung, die Bewertung von Entscheidungsalternativen, die Analyse von komplexen Wirkungszusammenhängen, die zeitliche Strukturierung von Projekten oder die Folgenabschätzung von Entscheidungen. Als Werkzeuge zur Unterstützung des Einsatzes der Verfahren dienen meist spezielle Computerprogramme.
Analyse förderlicher und hinderlicher Einsatzbedingungen Die beim Einsatz der Verfahren ablaufenden sozialen Interaktionsprozesse bedürfen einer eigenen sensiblen Steuerung. Meist wird ein hohes Maß an Konzentration von den Beteiligten eingefordert. Angesichts dieser Anforderungen und des bislang eher seltenen Einsatzes entscheidungsunterstützender Verfahren in der öffentlichen Verwaltung stellt sich die Frage nach den dafür hinderlichen und förderlichen Bedingungen. Diese werden im Rahmen einer Expertenbefragung und einer theoretischen Analyse der Verfahren untersucht. Dabei geht es um eine Systematisierung der Einflussfaktoren und um eine Sensibilisierung für die Einsatzmöglichkeiten und –voraussetzungen.
Entwicklung eines Entscheidungsdesigns für schwierige Aufgabenstellungen Ziel des Projekts ist die Entwicklung eines Entscheidungsdesign zur Gestaltung schwieriger politisch-administrativer Entscheidungsprozesse. Für die Analyse und Unterstützung der verschiedenen zu bearbeitenden Phasen und Funktionen in einem Entscheidungsprozess wird ein modulares System von Verfahren entwickelt. Gleichzeitig werden auch Hinweise für die Gestaltung der begleitenden sozialen Prozesse und der Kommunikationsprozesse gegeben.
Wissenstransfer – Weiterbildung, Forschungskolloquium, Lehre, Beratung Das Projekt will zur Erweiterung der Methodenkompetenz und der sozialen Fertigkeiten von Führungskräften in der öffentlichen Verwaltung beitragen. Dadurch soll ein Beitrag zur Qualitätssicherung in Entscheidungsprozessen geleistet werden. Der Wissenstransfer erfolgt im Rahmen des Weiterbildungsprogramms für Führungskräfte aus der öffentlichen Verwaltung der Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und über die Lehre im Ergänzungs- und Aufbaustudium für Nachwuchsführungskräfte. Im April 2002 wurde an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer eine Tagung zum Thema: "Die Kunst, mit Komplexität zurecht zu kommen" veranstaltet. Vom 31.3. bis zum 2.4.2003 fand mit finanzieller Unterstützung der Fritz Thyssen-Stiftung ein wissenschaftliches Kolloquium zum Thema: "Erfahrungen mit Methoden zur Handhabung komplexer Aufgabenstellungen in Wirtschaft und Verwaltung" am Forschungsinstitut statt. Schließlich werden in Beratungsprojekten in der Praxis eigene Erfahrungen mit ausgewählten Verfahren und Werkzeugen gesammelt. Die Publikationen aus dem Forschungsprojekt sind unter dem Punkt Ergebnisse dargestellt.
Informationen zur Projektorganisation und zum Projektstand
Organisatorische Einordnung des Projekts Eigenprojekt des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung Projekt in der Sektion 1: Modernisierung in Staat und Verwaltung Weiterführung von Forschungsarbeiten zur sozialwissenschaftlichen Analyse von Entscheidungsprozessen in der öffentlichen Verwaltung
Projektplan und Projektstand Gesamtlaufzeit: 1.11.2000 - 31.10.2003 Der Projektplan ist durch graue Balken und der Projektstand durch blaue Balken dargestellt.
Erläuterung der Phasen
Vorbereitung: Einarbeitung, Quellen- und
Literatursuche, Klärung von Methodenfragen, Fragen der Datenerhebung Die Projektlaufzeit wurde im Juli 2002 um ein Jahr bis zum 31.10.2003 verlängert. Ziel der zweiten Projektphase war die Vorbereitung und Durchführung eines Forschungskolloquiums "Erfahrungen mit Methoden zur Handhabung komplexer Aufgabenstellungen in Wirtschaft und Verwaltung" und darauf aufbauend die Herausgabe eines Buches unter Mitwirkung ausgewiesener Experten aus verschiedenen Wissenschaftsdisziplinen und der Praxis.
Zusammenfassung und Projektabschluss Ziel des Projektes war es, Entscheidungsvorbereiter und Entscheidungsträger bei der Gestaltung schwieriger politisch-administrativer Planungs- und Entscheidungsprozesse zu unterstützen. Dabei wurden insbesondere die Möglichkeiten, aber auch die Grenzen moderner Verfahren der Entscheidungsunterstützung aufgezeigt. Das Projekt griff damit innerhalb der Sektion 1 des Forschungsinstituts „Modernisierung in Staat und Verwaltung“ ein Thema wieder auf, das in den 1970er Jahren unter dem Stichwort „Planungseuphorie“ schon einmal auf der Agenda politisch-administrativer Entscheidungsträger stand. Seither waren jedoch die Verfahren weiter entwickelt worden. Angesichts der zahlreichen Herausforderungen an die öffentlichen Entscheidungsträger erschien ein neuer Blick auf deren Potentiale für den Umgang mit schwierigen Entscheidungslagen insbesondere unter einer sozial- und organisationswissenschaftlichen Perspektive lohnenswert. So wurde im Rahmen des Projektes ein umfassendes Bezugssystem für die Gestaltung schwieriger kollektiver Entscheidungsprozesse entwickelt (vgl. Beck & Fisch, 2003a, Fisch & Beck, 2004, Beck & Fisch, 2005). Dieser Orientierungsrahmen soll zu „guten Entscheidungen“ beitragen, indem er auf wesentliche Schritte und Funktionen bei der Entscheidungsfindung aufmerksam macht und auf die dafür jeweils zur Verfügung stehenden unterstützenden Verfahren hinweist. In einem Werkzeugkasten für Entscheidungsträger und -vorbereiter wurden ausgewählte Verfahren dargestellt (Beck & Fisch, 2002a; Fisch & Beck, 2003a, Beck, 2004). Dabei geht es zum einen um Verfahren des individuellen und kollektiven Wissensmanagements. Zum anderen geht es auch um Verfahren zur Gestaltung der sozialen Prozesse, wie sie bei der Zusammenarbeit von Akteuren und Akteurgruppen in kollektiven Entscheidungsprozessen auftreten. Meist kann erst durch solche Verfahren der potentielle Leistungsvorteil von Expertengruppen und Teamarbeit überhaupt nutzbar gemacht werden (vgl. zur Dynamik von Teamarbeit und der Zusammenarbeit in Organisationen Beck & Fisch, 2003b,c; Fisch & Beck, 2003c). Beispiele für Verfahren sind Brainstorming, Nominal Group Technique, Nutzwertanalyse, Moderationstechnik, Mind-Mapping, Cognitive Mapping, Stakeholder Analysis, Vernetztes Denken, Folgenabschätzung und Verfahren zur Ablaufplanung und -steuerung beim Projektmanagement. Die Verfahren unterstützen die systematische Analyse von Situationen, die Analyse der Konstellation von Interessengruppen, die Ideenfindung und -strukturierung, die Bewertung von Entscheidungsalternativen, die Analyse von komplexen Wirkungszusammenhängen, die zeitliche Strukturierung von Projekten oder die Folgenabschätzung von Entscheidungen. Als Werkzeuge zur Unterstützung des Einsatzes der Verfahren dienen meist spezielle Computerprogramme. Für die verschiedenen Verfahren im Werkzeugkasten deren Anwendungsbereiche, die konkrete Vorgehensweise und die psychologischen Wirkmechanismen erläutert. Weiterführende Hinweise auf Literatur und unterstützende Software-Werkzeuge ergänzen die Darstellung. Auf dieser Grundlage kann schnell entschieden werden, ob und wie man ein bestimmtes Verfahren bei einer gegebenen Aufgabenstellung einsetzen kann oder nicht. Darüber hinaus befasste sich das Projekt auch generell mit den Wirkmechanismen entscheidungsunterstützender Verfahren und den ihnen zugrunde liegenden theoretischen Annahmen aus verschiedenen Wissenschaftsdisziplinen (Beck & Fisch, 2005). Dieses Hintergrundwissen soll über einfaches Rezeptwissen hinaus dazu dienen, Verfahren besser zu verorten. Dies soll auch helfen abzuwägen, unter welchen Umständen, welches Verfahren geeignet erscheint, und wann Einsatzbedingungen technischer aber auch sozialer Art gegeben sind. Auf der Grundlage von Literaturanalysen und einer empirischen Untersuchung zur Verbreitung entscheidungsunterstützender Verfahren in der öffentlichen Verwaltung wurden auch förderliche und hinderliche Bedingungen des Einsatzes herausgearbeitet und Perspektiven zu deren Verbreitung diskutiert (Fisch & Beck, 2002, 2003a; Beck & Fisch, 2005). Dabei wurde unter anderem deutlich, dass neben einer entsprechenden Methodenausbildung von Entscheidungsträgern und -vorbereitern und der Bereitschaft zu konzentrierter Auseinandersetzung mit Aufgabenstellungen auch die beim Einsatz der Verfahren ablaufenden sozialen Interaktionsprozesse einer eigenen sensiblen Steuerung bedürfen. Der Wissenstransfer aus dem Projekt erfolgte neben Publikationen auch in der Lehre im Ergänzungs- und Aufbaustudium für Nachwuchsführungskräfte an der DHV Speyer. Im Kontext des Weiterbildungsprogramms der DHV Speyer konnte im April 2002 ein unmittelbarer Wissenstransfer in die Praxis geleistet werden. Hier konnte eine Tagung „Die Kunst, mit Komplexität zurecht zu kommen“ durchgeführt werden. Hierbei wurden neuere Verfahren der Entscheidungsunterstützung einem breiteren Publikum von Führungskräften aus der öffentlichen Verwaltung präsentiert und mit diesen diskutiert. Im Rahmen eines interdisziplinären wissenschaftlichen Austauschs fand im April 2003 einem kleineren Kreis am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung mit Unterstützung der Fritz-Thyssen-Stiftung ein Forschungskolloquium „Erfahrungen mit Methoden zur Handhabung komplexer Aufgabenstellungen in Wirtschaft und Verwaltung“ statt. Hierbei kam es zu einem intensiven Austausch zwischen Wissenschaftlern verschiedener Disziplinen, Praktikern aus Verwaltung und Wirtschaft und Anbietern von entscheidungsunterstützenden Verfahren. Ziel war es insbesondere, die Perspektiven der verstärkten Nutzung von Verfahren und Instrumenten zur Entscheidungsunterstützung auszuloten. Die zentralen Beiträge aus der Tagung und dem Forschungskolloquium erschienen im Dezember 2004 beim VS Verlag für Sozialwissenschaften unter dem Titel "Komplexitätsmanagement. Methoden zum Umgang mit komplexen Aufgabenstellungen in Wirtschaft, Regierung und Verwaltung" (Fisch & Beck, 2004). Dabei werden sowohl die theoretischen und methodischen Grundlagen als auch verschiedensten Verfahren zur Entscheidungsunterstützung, wie sie in verschiedenen Disziplinen entwickelt wurden, in einem Überblick dargestellt. Darüber hinaus liegt auch ein Forschungsbericht mit dem Titel "Entscheidungsunterstützende Verfahren für politisch-administrative Aufgaben" (Beck & Fisch, 2005) in der Reihe der Speyerer Forschungsberichte als Band 235 vor, in dem die verschiedenen Projektergebnisse in integrierter Form veröffentlicht werden. Parallel zu Lehre und Weiterbildung konnten Aspekte des Projektes auch in kleinen Praxisprojekten in Zusammenarbeit mit der Stadt Speyer vertieft werden. So erwies sich beispielsweise das Instrument des Projektmanagements und die methodische Unterstützung mit Hilfe von Mapping-Techniken in Projektgruppensitzungen als sehr effektive Mittel einer zielgerichteten Zusammenarbeit. Diese wurden mit Erfolg bei der wissenschaftlichen Begleitung einer Mitarbeiterbefragung in der Stadt Speyer im Jahre 2003 angewandt. So wollte das Projekt insgesamt dazu beitragen, Entscheidungsträger und -vorbereiter, darin zu unterstützen, bei schwierigen politisch-administrativen Entscheidungsprozessen stets die Qualität des Weges der Entscheidungsfindung und der Entscheidungen im Auge behalten zu können. Dabei kann der Einsatz unterstützender Verfahren die Qualität des Entscheidungsprozesses und des Ergebnisses positiv beeinflussen, jedoch nie das Ergebnis automatisch bestimmen. Eine entsprechende Balance zwischen sachbezogenen, politischen und sozialen Aspekten der Entscheidungsfindung im Sinne einer „good governance“ zu finden, bleibt weiterhin der Kunst der Entscheidungsträger im politisch-administrativen System vorbehalten.
Stand: 3. März 2005
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