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Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung

Zusammenfassende Darstellung des Stands der Forschung und zum Zusammenhang der Forschungsfelder

Wie weit ist die mitgliedstaatliche Politik und Verwaltung „europäisch" bestimmt?

Polykrise der Europäischen Union und mitgliedstaatliche Vielfalt der Rechts- und Verwaltungskulturen

Politisch-administrative Gestaltungsspielräume der Mitgliedstaaten in der Europäischen Integration als Fokus des Programmbereichs

Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) als Rahmen politisch-administrativer Gestaltungsspielräume der Mitgliedstaaten der Europäischen Union 

Voraussetzungen der effektiven Wahrnehmung politisch-administrativer Gestaltungsspielräume durch die Mitgliedstaaten

 

Besonderheiten nationaler politisch-administrativer Gestaltungsspielräume im Europäischen Verwaltungsverbund („integrated administration“)


Forschungsprogramm des Programmbereichs

 

Wie weit ist die mitgliedstaatliche Politik und Verwaltung „europäisch" bestimmt?

Die Europäische Union wird in der europäischen Politik-, Verwaltungs- und Rechtswissenschaft heute nicht nur als Rechtsgemeinschaft, sondern vor allem auch als „Europäischer Verwaltungsraum" begriffen, innerhalb dessen die kooperierenden Behörden und Stellen der Mitgliedstaaten und der Europäischen Union als „Europäischer Verwaltungsverbund" agieren.

Nationale und internationale Forschungen zum Europäischen Verwaltungsraum befassen sich zu einem großen Teil mit der Organisation der EU-Eigenverwaltung (insbesondere der Kommission und der Agenturen) und der Formulierung und Umsetzung der Unionspolitiken durch diese. Sofern sie die Rolle der Mitgliedstaaten im Europäischen Verwaltungsraum in den Blick nimmt, ist sie zumeist auf die Analyse ausgerichtet, in welchen Bereichen sich die Europäische Integration in welchem Umfang auf das politisch-administrative System der Mitgliedstaaten auswirkt und diese aneinander angleicht und damit die nationalen Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume und Prioritätensetzung begrenzt.

Ferner ist Analysegegenstand, welche rechtlichen und politischen (Akzeptanz-)Grenzen für eine (weitere) Europäische Integration bestehen und ob diese in bestimmten Bereichen bereits überschritten worden sind. Damit konzentrieren sich wesentliche Teile der nationalen und internationalen Forschungen zum Europäischen Verwaltungsraum auf die sich aus der Europäischen Integration bzw. einzelnen europäischen Politiken ergebenden Handlungszwänge und Veränderungen für die nationale Politik und Verwaltung. Sie vermittelt deshalb das Bild einer weitgehend europäisch determinierten mitgliedstaatlichen Politik und Verwaltung und zunehmend konvergierender Rechts- und Verwaltungssysteme - ein Bild, das von der nationalen Politik vielfach und in der Regel kritisch aufgenommen und teilweise instrumentalisiert wird.

Polykrise der Europäischen Union und mitgliedstaatliche Vielfalt der Rechts- und Verwaltungskulturen

Zugleich befindet sich die Europäische Union in einer Polykrise: Sie besteht aus der noch nicht bewältigten Finanz- und Währungskrise, der Flüchtlingskrise, der zunehmend gefährdeten inneren und äußeren Sicherheit und den Spannungen, die durch ungleiche Standards der sozialen Sicherung und der Steuergerechtigkeit aber auch bei der Umsetzung der Umwelt-, Verkehrs- und Klimaschutzpolitik entstehen. Hinzu tritt die durch den Brexit verursachte grundsätzliche Infragestellung des Sinns der Mitgliedschaft in der Europäischen Union.

Diese Polykrise hat ganz unmissverständlich die verbleibenden enormen Unterschiede in den Rechts- und Verwaltungskulturen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und damit auch ihre Mitverantwortung für diese Krisen und bestehende Schieflagen verdeutlicht. Sie hat damit auch offenbar gemacht, dass die Mitgliedstaaten nach wie vor ganz erhebliche politische und rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten nicht nur außerhalb, sondern gerade auch innerhalb der „vergemeinschafteten" Politikbereiche in Anspruch nehmen. Diese Unterschiede zeigen sich sowohl in der politischen Prioritätensetzung (auch bei der Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben), dem Demokratie- und Rechtsstaatsverständnis, den Aufgaben, der Organisation, Ausstattung und Struktur der öffentlichen Verwaltung und ihrem Verhältnis zur Regierung und der in diesem Zusammenhang auch wichtigen Fragen der Ausbildung und Rekrutierung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes und der Juristenausbildung.

Die sich hier zeigende rechts- und verwaltungskulturelle „Vielfalt" der Mitgliedstaaten wird vor allem von Art. 4 Abs. 2 EUV mit seinem Verweis auf die Notwendigkeit der Achtung von „grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung" vorausgesetzt. Sie ist damit Grundlage der Europäischen Union.

Politisch-administrative Gestaltungsspielräume der Mitgliedstaaten in der Europäischen Integration als Fokus des Programmbereichs

Die erheblichen rechts- und verwaltungskulturellen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten, legen daher die Annahme nahe, dass der europäische Rechts- und Harmonisierungsrahmen im Allgemeinen oftmals wesentlich weiter und großzügiger ist, als dies von der nationalen Verwaltungspraxis und Verwaltungswissenschaft (auch und gerade in Deutschland) wahrgenommen wird.

Viele Probleme, die die Mitgliedstaaten bei der Verwirklichung von Unionsrecht haben, dürften in der Verkennung der Reichweite europäischer Vorgaben liegen. Die Forschung des Programmbereichs konzentriert sich daher sowohl auf die Auslotung der politisch-administrativen Gestaltungsspielräume und Handlungsoptionen der Mitgliedstaaten innerhalb des durch die Europäische Integration gesetzten Rahmens als auch auf die Frage, wie und in welchem Umfang die nationale Politik und Verwaltung durch die Organe, Einrichtungen und Stellen der Union bei der Gestaltung europäischer Politiken mitwirken können.

Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) als Rahmen politisch-administrativer Gestaltungsspielräume der Mitgliedstaaten der Europäischen Union

Während das Fortbestehen politisch-administrativer Gestaltungsspielräume der Mitgliedstaaten auch im Anwendungsbereich des Unionsrechts von Art. 4 Abs. 2 EUV vorausgesetzt wird, wird ihr Rahmen durch die sich aus Art. 4 Abs. 3 EUV ergebende Pflicht (auch) der Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit gezogen.
„Nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit achten und unterstützen sich die Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben. Die Mitgliedstaaten ergreifen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus den Verträgen oder den Handlungen der Organe der Union ergeben. Die Mitgliedstaaten unterstützen die Union bei der Erfüllung ihrer Aufgabe und unterlassen alle Maßnahmen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten."

Dabei bedeuten

  • Mitgliedstaaten = alle mitgliedstaatlichen „Gewalten" (Gesetzgeber, Gerichte, Verwaltung) aller Ebenen (in Deutschland etwa Bund, Länder, Kommunen);
  • Maßnahmen allgemeiner und besonderer Art = Rechtsetzung, Zuweisung von Haushaltsmitteln, Verwaltungsvorschriften, Gerichtsentscheidungen, Verwaltungsakte, vertragliches Verwaltungshandeln, faktische Maßnahmen;
  • Verpflichtungen aus Handlungen der Organe der Union = Verpflichtungen aus Sekundärrecht (Richtlinien, Verordnungen), Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs, Beschlüsse der Kommission.

Was die Mitgliedstaaten „zur Erfüllung der Verpflichtungen" tun müssen, wird im Deutschen oft als „Umsetzung" unionsrechtlicher Vorgaben bezeichnet, soll hier aber in Anlehnung an den englischen („realization") und französischen („mis en œuvre") Sprachgebrauch als „Verwirklichung" der unionsrechtlichen Vorgaben bezeichnet werden. Insoweit lassen sich - trotz fließender Übergänge - drei Verwirklichungsphasen unterscheiden, die insbesondere in der englischsprachigen Europawissenschaft aber auch in der Praxis der EU-Institutionen mit dem Dreiklang „Transposition - Implementation - Enforcement" beschrieben werden (s. z. B. Europäisches Parlament - Think Tank, Transposition, implementation and enforcement of Union law v. 15.11.2018) Dies lässt sich mit „Umsetzung (i.e.S.) - Durchführung - Durchsetzung" ins Deutsche übersetzen.

3 Phasen Verwirklichung Unionsrecht

Die Tabelle zeigt deutlich, dass jeder von den Mitgliedstaaten zu verwirklichende Unionsrechtsakt „implemented" und „enforced" werden muss. Dagegen ist eine „Transposition Phase" nur notwendig, wenn ein Unionsrechtsakt - wie insbesondere eine Richtlinie - nicht unmittelbar anwendbar ist und daher dessen Normprogramm vom nationalen Gesetzgeber in die nationale Rechtsordnung zu überführen ist.

Aus rechtswissenschaftlicher Perspektive ist schließlich wichtig zu betonen, dass die Begriffe „Transposition - Implementation - Enforcement" bzw. „Umsetzung (i.e.S.) - Durchführung - Durchsetzung" hier nur der Bezeichnung der drei Verwirklichungsphasen dienen. Die Verwendung dieser Begriffe mit diesem Sinngehalt im vorliegenden Zusammenhang beinhaltet also nicht die Aussage, gleich- oder ähnlich lautende Begriffe im Primärrecht der Europäischen Union - z. B. in Art. 291 Abs. 1 AEUV oder Art. 51 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union - käme dieselbe Bedeutung zu bzw. würden exklusiv auf eine bestimmte „Verwirklichungsphase" Bezug nehmen.

Voraussetzungen der effektiven Wahrnehmung politisch-administrativer Gestaltungsspielräume durch die Mitgliedstaaten

Die ordnungsgemäße Verwirklichung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten setzt in allen Phasen voraus, dass die mit der Verwirklichung des Unionsrechts betrauten innerstaatlichen Stellen den Inhalt der zu verwirklichenden unionsrechtlichen Vorgaben zutreffend erfassen. Werden diese Vorgaben unterschätzt, besteht die Gefahr durchaus erheblicher nachteiliger Konsequenzen für die Mitgliedstaaten. Zugleich werden aber auch Möglichkeiten nationaler Politikgestaltung vergeben, wenn bestehende Verwirklichungspflichten infolge eines zu vorsichtigen Verständnisses überschätzt werden. Dann kann es sein, dass Brüche zwischen unionsrechtlichen Vorgaben und nationalen politischen Präferenzen angenommen werden, die in Wirklichkeit nicht bestehen.

Die nationale Politik nimmt sich die Chance für das, was in der politikwissenschaftlichen Literatur als „Customization" unionsrechtlicher Vorgaben bezeichnet wird, nämlich die Chance, sich das Programm der zu verwirklichenden unionsrechtlichen Vorgaben entsprechend den nationalen politischen Präferenzen „zuzuschneidern".

Folgen Unter- und Überschätzung der Verwirklichungspflichten

Grundvoraussetzung der Wahrnehmung politisch-administrativer Gestaltungsspielräume ist damit die richtige Erfassung unionsrechtlicher Vorgaben durch die mit ihrer Verwirklichung (in allen drei Phasen) befassten innerstaatlichen Stellen. Ergebnis dieses Erkenntnisprozesses darf nicht die Entstehung „nationaler Unionsrechte" sein. Es entspricht vielmehr dem Wesen des Unionsrechts, dass dieses unionsweit von allen mit seiner Verwirklichung betrauten Stellen sowohl der Mitgliedstaaten als auch der Europäischen Institutionen einheitlich verstanden wird.

Wollen die Mitgliedstaaten der Europäischen Union ihre politisch administrativen Gestaltungsspielräume in der Europäischen Integration effektiv wahrnehmen, setzt dies damit vor allem den Aufbau einer hinreichenden „Europakompetenz" bei allen mit der Verwirklichung des Unionsrechts betrauten innerstaatlichen Stellen voraus. Nur diese ermöglichen ihnen, Chancen der „Customization" zu erkennen und gleichzeitig die von den Organen der Union überwachte Einhaltung des Rahmens politisch-administrativer Gestaltungsspielräume zu beachten.

Besonderheiten nationaler politisch-administrativer Gestaltungsspielräume im Europäischen Verwaltungsverbund („integrated administration“)

Die geschilderten Phasen der Verwirklichung des Unionsrechts bauen zunächst auf einer klaren horizontale Trennung zwischen der Verwaltungsebene der Union und der Verwaltungsebene der Mitgliedstaaten (der Unterscheidung zwischen direktem und indirektem Vollzug des Unionsrechts) auf. Sie legen zudem eine klare vertikale Trennung der „Verwaltungsbereiche" der einzelnen Mitgliedstaaten im Verhältnis zueinander nahe: Jeder Mitgliedstaat verwirklicht unionale Vorgaben jeweils für sich in seinem eigenen Hoheitsgebiet. Schon aus dem Primärrecht (Art. 4 Abs. 3 EUV) folgen jedoch Kooperations- und Informationspflichten im Verhältnis zwischen der Kommission und den mitgliedstaatlichen Verwaltungen, die ggf. näher sekundärrechtlich ausgestaltet oder verdichtet werden können (vertikale Verwaltungskooperation).

Mit zunehmender Verdichtung der EU zu einem einheitlichen Verwaltungsraum überwindet das Unionsrecht zudem die Trennung zwischen den Behörden der verschiedenen Mitgliedstaaten, indem es sie zu einer unmittelbaren Kooperation untereinander verpflichtet (horizontale Verwaltungskooperation). Je enger und je stetiger, je netzwerkartiger die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den betroffenen mitgliedstaatlichen Behörden und/oder der EU-Eigenverwaltung durch Sekundärrecht ausgestaltet ist, desto eher geht es nicht mehr um bloße Kooperation, sondern um einen Verwaltungsverbund (i. S. einer „integrated administration"). Der Unterschied ist dabei v. a. gradueller Natur bzw. die „Verbundverwaltung" kann als besonders enge Form der Verwaltungskooperation bezeichnet werden. Denn beim Verwaltungsverbund wird eine deutliche „Vollzugsverflechtung" hergestellt, etwa in Form gestufter Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahren an denen Behörden mehrere Mitgliedstaaten und/oder der EU-Eigenverwaltung mitwirken), durch Schaffung von gemeinsamen Informationssystemen und zunehmend auch Bildung von Netzwerken mitgliedstaatlicher Fachbehörden und/oder der Kommission und/oder bestimmter EU-Agenturen. Schon diese Netzwerkbildung als solche führt zu einer gewissen Herauslösung der miteinander vernetzten nationalen Fachbehörden aus ihrer jeweiligen nationalen Verwaltungshierarchie. Verstärkt wird diese, wenn das Unionsrecht verlangt, dass die Mitgliedstaaten ihren Behörden Weisungsfreiheit und damit eine fachliche Unabhängigkeit einräumen.

Die Frage nach politisch-administrativen Gestaltungsspielräumen der Mitgliedstaaten stellt sich damit in der Europäischen Verbundverwaltung in besonderer Weise. Aus der Perspektive der im Verwaltungsverbund vernetzten nationalen Behörden ist zu untersuchen, in welchem Umfang sie die Arbeit des Verwaltungsverbundes und dessen Prioritätensetzung mitgestalten und damit in Richtung eigener Verwaltungspolitikpräferenzen steuern können. Dies setzt eine ganz spezifische Europakompetenz aber auch erhebliche Fachkompetenz (und damit entsprechende Ausstattung) und  einen entsprechenden Gestaltungswillen voraus. Aus der Sicht der nationalen Politik stellt sich insbesondere die Frage, wie sie selbst bei rechtlich vorgegebener oder nur faktisch bestehender Unabhängigkeit „ihrer" im Verwaltungsverbund vernetzten nationalen Behörden ihre spezifischen Politikvorstellungen einbringen kann.

Aus der Perspektive der Europäischen Union stellt sich die Frage, ob sie auf eine einheitliche Verwirklichung der unionalen Vorgaben durch die im Verbund vernetzten nationalen Behörden einwirken kann: Nur durch das Verwaltungsverbundnetzwerk durch die hierin ebenfalls vernetzte Kommission und/oder bestimmten EU Agenturen? Oder auch „von außen" durch Inanspruchnahme der Mitgliedstaaten für das Verhalten „ihrer" im Verwaltungverbund vernetzten Fachbehörde mittels der „klassischen Aufsichtsinstrumente" der Kommission, also insbesondere dem Vertragsverletzungsverfahren nach den Art. 258 ff. AEUV?

Forschungsprogramm des Programmbereichs 

Der Programmbereich Europäischer Verwaltungsraum nimmt daher die institutionellen und materiellen Voraussetzungen politisch-administrativer Gestaltungsspielräume der Mitgliedstaaten der Union in den Blick und zwar sowohl

  • aus der Perspektive der Mitgliedstaaten (Durchsetzung nationaler Politikpräferenzen unter Wahrung [erhaltenswerter] nationaler Rechts- und Verwaltungskulturen)
als auch
  • der Perspektive der Europäischen Union (Gewährleistung einer effektiven und einheitlichen Verwirklichung des Unionsrechts im Europäischen Verwaltungsraum).
Perspektiven Mitgliedstaaten EU
 
Hieraus hat der Programmbereich folgende konkretere Forschungsfelder abgeleitet, die im Rahmen des Programmbereichs Europäischer Verwaltungsraum vorrangig behandelt werden.

 

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Leiter des Programm­­bereichs

Prof. Dr. Ulrich Stelkens

Prof. Dr. Ulrich Stelkens

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Koordinatorin

Prof. Dr. Cristina Fraenkel-Haeberle

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