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Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung

Probleme bei der Um­setzung des Unions­rechts in natio­nales Recht durch Ver­kennung natio­naler Um­setzungs­spielräume

Das Brexit-Referen­dum und wei­tere europa­kriti­sche oder -feindliche Ten­denzen in wei­teren EU-Mitglied­staaten beein­flussen die Dis­kussion über die Zu­kunft Euro­pas er­heb­lich. Dabei zeigt sich die Angst vor einer „euro­päi­schen Gleich­mache­rei“ und dem Verlust ei­gener natio­naler poli­tisch-admini­strati­ver Ent­schei­dungs­spiel­räume. Dabei ver­kennt die natio­nale Poli­tik je­doch oft die be­stehen­den natio­nalen poli­tisch-admini­strati­ven Ge­stal­tungs­spiel­räume inner­halb des euro­päi­schen Rechts­rahmens und fordert selbst teil­weise eine „Kon­trolle“ für Poli­tik­berei­che „zurück“, die sie so nie ab­gege­ben hat.

Dieses Pro­jekt wid­met sich der Frage nach den Ur­sachen und Fol­gen einer sol­chen Ver­kennung bzw. Unter­schätzung mög­li­cher Spiel­räume, die das Unions­recht natio­na­len Ver­wal­tungen und den natio­nalen Gesetz­gebern durch­aus lässt. Ge­rade von der von der deut­schen Ver­wal­tung – ins­be­son­dere auch bei der Vor­berei­tung von Um­setzungs­gesetzen – werden diese aber oft nicht hin­rei­chend er­kannt und daher auch nicht ge­nutzt. Wenn aber ein Mit­glied­staat unions­recht­liche Vor­gaben im Hin­blick auf Rege­lungs­dichte und -tiefe über­inter­pre­tiert und hieraus Hand­lungs­zwänge ab­leitet, die tat­säch­lich gar nicht exis­tieren, kann es zu einer un­be­wussten Über­erfüllung unions­recht­licher Vor­gaben („unbewusstes Gold-Plating“) kommen.

Das Projekt sieht als eine Ur­sache dieses Phäno­mens, dass die Juristen- und Ver­wal­tungs­aus­bil­dung in den Mit­glied­staaten der Union sehr ver­schie­den aus­ge­stal­tet ist und auch die Aus­bil­dungs­ziele anders defi­niert werden. Dies führt auch dazu, dass sich in den Mit­glied­staaten jeweils eigene Rou­tinen und Ar­beits­weisen ent­wickelt haben, wie Ge­setzes­texte, Ge­richts­ent­schei­dungen und andere juris­tische Texte zu lesen und inter­pre­tieren sind. Dabei ist der je­wei­lige Zu­gang oft so ver­inner­licht, dass er selten re­flek­tiert wird: Es han­delt sich um im­pli­zites Wissen, das als selbst­ver­ständ­lich voraus­gesetzt wird, weil es allen An­ge­hörigen der ei­genen Methoden­kultur unter­stellt wird und weil es gerade des­halb Grund­lage der täg­lichen Rechts­arbeit ist. Es ist daher sehr wahr­schein­lich, dass die Bedeu­tung der­sel­ben Wort­folge in einem Gesetzes­text von Juristen und Ver­wal­tungs­mit­ar­bei­tern ver­schie­dener Her­kunft unter­schied­lich ver­stan­den wird.

Aus­ge­hend von dieser Über­legung liegt die Ver­mutung nahe, dass gerade in Deutsch­land ein Grund für die Ver­kennung natio­naler Ge­stal­tungs­spiel­räume in der deut­schen (ver­inner­lichten) juris­tischen Metho­dik liegt, die un­besehen auf juris­tische Texte unions­recht­lichen Ur­sprungs an­gewendet wird. Wenn einer unions­recht­lichen Rege­lung bei deut­scher Les­art zwingen­de Hand­lungs­an­wei­sungen für die Ver­wal­tung zu ent­neh­men wären, wird es da­gegen oft so sein, dass sie tat­säch­lich nur Ziele vor­gibt, um deren Ein­hal­tung sich die Ver­wal­tung mög­lichst be­mü­hen sollte. Auch Ent­schei­dun­gen des Euro­päi­schen Ge­richts­hofs können nicht so gelesen werden wie Ent­schei­dungen deut­scher Ge­richte. So ent­spricht es der Ent­schei­dungs­praxis des Euro­päi­schen Gerichts­hofs, allein über die in dem kon­kreten Ver­fahren auf­ge­wor­fenen Fragen zu ent­schei­den, sodass die Be­grün­dungs­ele­mente in der Regel keinen fall­über­grei­fen­den In­forma­tions­anspruch haben. Dem­gegen­über sind die Be­grün­dungen von Gerichts­ent­schei­dungen jeden­falls der Obersten Gerichts­höfe des Bundes sowie des Bundes­verfassungs­gerichts so an­gelegt, dass sie zu er­kennen geben, wie sie all­gemein die durch den konkret zu ent­schei­den­den Fall auf­ge­wor­fene Rechts­frage sehen und wie sie sie in das Gesamt­system des Rechts ein­ordnen. Die Be­grün­dungen deut­scher Ge­richte haben damit den An­spruch, fall­über­grei­fend über das gel­ten­de Recht zu in­for­mie­ren. Gerade diesen An­spruch haben Ent­schei­dungen des Euro­päi­schen Gerichts­hofs jedoch nicht. Ihnen sollten daher nicht vor­schnell ver­all­gemei­nerungs­fähige Grund­sätze ent­nommen werden.

Poli­tisch-admini­stra­tive Ent­schei­dungs­spiel­räume werden aber auch dann nicht gesehen und genutzt, wenn als poli­tisches Gebot eine „Eins-zu-Eins-Umsetzung“ an­gestrebt wird und ver­sucht wird, jen­seits des Um­setzungs­zwangs alles beim Alten zu lassen. Dies ist ins­beson­dere dann proble­matisch, wenn hier­mit kein kon­kretes darüber hinaus­rei­chen­des fach­be­zo­genes natio­nales Politik­konzept ver­folgt wird. Werden wei­tere Rechts­ände­rungen („trotzartig“) allein wegen des unions­recht­lichen Ur­sprungs eines Ände­rungs­anlasses ver­mieden, können Chancen zu einer grund­legen­den Moder­nisie­rung eines be­stimm­ten Rechts­bereichs ver­kannt werden oder un­nötige (und oft er­heb­liche Kosten ver­ur­sachende) Rechts­system­spal­tungen ent­stehen.

An­hand von Fall­studien soll diesen Fragen nach­ge­gangen werden, um Emp­feh­lungen für die Ver­wal­tungs­praxis ab­leiten zu können.

Projektleiter

Prof. Dr. Ulrich Stelkens

Prof. Dr. Ulrich Stelkens

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Projektbearbeiterin

Melanie Payrhuber

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