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Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung

Hand­lungs­formen­lehre beim direkten Voll­zug des EU-Rechts

Das Projekt befasst sich aus rechts­wissen­schaft­licher Perspek­tive mit den Hand­lungs­formen, die der Euro­päischen Kommission, den anderen Organen, Ein­rich­tungen und Stellen der Euro­päischen Union und den Euro­päischen Agen­turen (im Folgenden: EU-Eigen­ver­wal­tung) zur Er­füllung ihrer Ver­wal­tungs­tätig­keit zur Ver­fügung stehen. Denn es be­stehen noch er­heb­liche Rechts­unsicher­heiten hin­sichtlich der Bindungs­wirkungen, der ver­wal­tungs­ver­fahrens­recht­lichen An­forde­rungen und der Rechts­schutz­mög­lich­keiten, die mit der Wahl ein­zel­ner Hand­lungs­formen der EU-Eigen­ver­wal­tung (z. B. indi­vidu­ellen Be­schlüssen und Ver­wal­tungs­ver­trägen der EU-Eigen­ver­wal­tung) ver­bunden sind. Ziel des Projektes ist daher, eine kon­sis­tente Hand­lungs­formen­lehre der EU-Eigen­ver­wal­tung zu ent­wickeln.

Eine solche weit­gehend kon­sis­tente „Hand­lungs­formen­lehre“ ist jeden­falls ein Kern­stück des deut­schen Ver­wal­tungs­rechts. Diese Lehre geht davon aus, dass die Rechts­ord­nung der Ver­wal­tung mit den Hand­lungs­formen – z. B. dem Ver­wal­tungs­akt, dem privat­recht­lichen oder öffent­lich-recht­lichen Ver­wal­tungs­ver­trag etc. – Werk­zeuge bereitstellt, die sie im kon­kreten Einzel­fall gezielt ein­setzen kann, weil sie über die sich aus der Wahl der Ent­schei­dungs­form folgen­den recht­lichen Kon­se­quenzen in­formiert ist. Die Hand­lungs­formen­lehre bietet damit zu­nächst der Ver­waltung Hilfe­stellungen, indem sie einen klaren Rahmen für die Be­ant­wor­tung der Frage bildet, unter wel­chen recht­lichen Voraus­setzungen und mit welchen recht­lichen Wir­kungen die Ver­wal­tung eine An­gelegen­heit ab­schließen kann. Für den von Ver­wal­tungs­maß­nahmen Be­troffenen – seien es die Bürger oder andere Ver­wal­tungs­träger oder Be­hörden – erlaubt die Hand­lungs­formen­lehre zudem eine Ein­schätzung dessen, welche Rechts­folgen es hat, wenn die Ver­wal­tung eine be­stimmte ihn be­treffende Ent­schei­dung in eine be­stimmte Form „ge­gossen“ hat. Von der der Zu­ord­nung einer Ver­wal­tungs­maß­nahme zu einer be­stimmten Hand­lungs­form hängt (im deut­schen Recht) etwa ab, welche An­for­de­rungen an das Ver­wal­tungs­ver­fahren zu stellen sind, das durch­zu­führen ist, bevor die Maß­nahme ge­troffen werden darf. Hier­von kann auch ab­hängen, ob die Maß­nahme nur unter Be­ach­tung be­stimm­ter Form­anforde­rungen ver­bind­lich und damit wirk­sam werden kann. Mög­lich ist auch, dass die „Rechts­natur“ der Maß­nahme für die Frage ent­schei­dend ist, in wel­cher Form inner­halb welcher Fristen vor welchen Ge­rich­ten Rechts­schutz er­langt werden kann oder ob und wie die Maß­nahme von der Ver­wal­tung selbst (oder nur mit ge­richt­licher Hilfe) gegen­über dem Adressaten zwangs­weise durch­gesetzt (voll­streckt) werden kann. Ganz all­gemein hängt damit von der Hand­lungs­form, in die die Ver­wal­tung eine Ent­schei­dung ge­klei­det hat, auch ab, welche Bin­dungs­wir­kungen sie für Ver­wal­tung, den Bürger und andere Be­hörden ent­faltet, nach­dem sie vor­ge­nommen worden ist: Kann sie mit Wir­kung für die Zu­kunft frei wider­rufen, ge­kün­digt oder sonstwie be­sei­tigt werden oder ist dies nur in Grenzen mög­lich? Was gilt, wenn die Maß­nahme rechts­widrig ist? Gilt sie dann als nicht er­lassen, ist sie nich­tig oder trotz Rechts­widrig­keit ver­bind­lich, aber ge­gebenen­falls zu be­sei­tigen?

Auch in den Ver­wal­tungs­rechts­ord­nungen anderer Mit­glied­staaten der Euro­päi­schen Union finden sich Struk­turen und Denk­muster, die mit der deut­schen Hand­lungs­for­men­lehre ver­gleich­bar sind. Im Grund­satz be­steht auch Einig­keit, dass eine ent­wickel­te Hand­lungs­for­men­lehre für die EU-Eigen­ver­wal­tung zur Förde­rung der Rechts­klar­heit über Ent­schei­dungs­ver­fahren, Bin­dungs­wir­kung von Ent­schei­dungen und Rechts­schutz­fragen von er­heb­licher Be­deu­tung wäre. Tat­säch­lich be­stehen auch An­sätze einer sol­chen Hand­lungs­for­men­lehre im Recht der EU-Eigen­ver­wal­tung. Aller­dings weist sie noch er­heb­liche Defi­zite auf. Dies wirft nicht nur Pro­bleme für den Bürger oder Unter­nehmen auf, die z. B. von einem „indi­vidu­ellen Be­schluss“ der Kommission un­mittel­bar be­troffen sind oder die mit der Euro­päi­schen Union in ver­trag­liche Rechts­be­zie­hungen treten wollen. Auch für die mit­glied­staat­lichen Ver­wal­tungen wäre eine genaue Be­stimmung der vom Ein­satz der ein­zel­nen Hand­lungs­formen ab­hängigen Bin­dungs­wir­kungen und der sei­tens der EU-Eigen­ver­wal­tung vor ihrer Vor­nahme zu be­ach­ten­den ver­fahrens­recht­lichen Schritte von er­heb­licher prak­ti­scher Be­deu­tung. Dies gilt umso mehr als das für die Hand­lungs­formen der EU-Eigen­ver­wal­tung gel­ten­de Recht, das nach wie vor maß­geb­lich vom fran­zö­si­schen Ver­wal­tungs­recht ge­prägt ist, auch den Er­war­tungs­hori­zont der EU-Eigen­ver­wal­tung prägt, was die „Leistungs­fähig­keit“ der Hand­lungs­formen der natio­nalen Ver­wal­tungen zur „effek­tiven“ und zu­gleich hin­rei­chend flexib­len Um­setzung des Unions­rechts im in­di­rek­ten Voll­zug an­geht.

Das Pro­jekt hat sich in der Ver­gan­gen­heit schwer­punkt­mäßig mit Fragen des ver­trag­lichen Ver­wal­tungs­han­delns der EU-Eigen­ver­wal­tung be­fasst. Der Projekt­leiter und die (früheren) Projekt­bear­beiter waren in­soweit maß­geb­lich an der Er­arbei­tung des Buches IV des ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure betei­ligt und haben in ver­schie­denen Ver­öffent­lichungen in­soweit auch die wissen­schaft­lichen Grund­lagen für diese Tätig­keiten gelegt (s. in­soweit die Dar­stellung von U. Stelkens, Ver­wal­tungs­ver­fahren als Gegen­stand von Buch IV des ReNEUAL-Muster­entwurfs, in: Schneider/Rennert/Marsch [Hrsg.], ReNEUAL-Muster­entwurf für ein EU-Ver­wal­tungs­ver­fahrens­recht – Tagungs­band, 2016, S. 165–181).

In Zu­kunft wird sich das Projekt – neben einer Ver­tie­fung der rechts­wissen­schaft­lichen Grund­lagen der Hand­lungs­for­men­lehre der EU-Eigen­ver­wal­tung – im Schwer­punkt mit Einzel­fall­ent­schei­dungen der EU-Eigen­ver­wal­tung be­fassen, die Art. III-2 der ReNEUAL-Model-Rules de­fi­niert werden als „administrative action addressed to one or more individualized public or private persons which is adopted unilaterally by an EU authority to determine one or more concrete cases with legally binding effect.“ Ferner wird das Augen­merk auf die Frage der Exis­tenz von Mög­lich­kei­ten der EU-Eigen­ver­wal­tung ge­legt werden, Ent­schei­dungen zu treffen, deren Wir­kungen gleich­sam „zwischen“ Norm­setzung und Einzel­fall­ent­schei­dungen liegen: Gibt es auf EU-Ebene so etwas wie die deutschen „All­gemein­verfü­gungen“ oder die fran­zösi­schen „actes administratifs d’espece“?

Projektleiter

Prof. Dr. Ulrich Stelkens

Prof. Dr. Ulrich Stelkens

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Projektbearbeiterin

Dr. Yseult Marique

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